Reforma ETS na horyzoncie. Czy polski przemysł odetchnie?

System EU ETS jest przedmiotem emocjonalnej debaty w Polsce oraz w Unii Europejskiej. Potwierdził to szczyt Rady Europejskiej, który odbył się w dniach 15-16 października. Konkluzje ze spotkania przywódców wskazują, że są szanse na przyjęcie reformy systemu, proponowanej przez Komisję Europejską w lipcu, a także dalsze odsunięcie w czasie wejścia w życie ETS 2. W poniższej analizie piszemy, co to oznacza dla Polski.  

Czym jest ETS

Europejski System Handlu Emisjami (EU ETS) wszedł w życie 2005 roku. Jego celem jest stopniowa redukcja emisji dwutlenku węgla. Zakłada on, że podmioty odpowiadające za jego uwalnianie, muszą kupować uprawnienia, których pula z roku na rok maleje. Ich cena nie jest ustalana z góry, ale jest regulowana przez mechanizm rynkowy – w zależności od popytu i podaży. ETS początkowo obejmował sektor energetyczny i wybrane gałęzie przemysłu, następnie w 2012 roku został rozszerzony o lotnictwo, a w 2024 roku o transport morski. 

Osobno w 2023 roku przyjęty został przyjęty ETS 2, obejmujący uprawnienia dotyczące emisji z transportu drogowego, ogrzewania i niektórych wybranych sektorów. Nabywać je będą musieli dostawcy paliw, panuje jednak przekonanie, że koszty zostaną w znacznym stopniu przeniesione na odbiorców. Obawy związane z obciążeniem dla gospodarek i mieszkańców państw europejskim sprawiły, że wejście w życie ETS 2 opóźniono o rok – ma on rozpocząć funkcjonowanie od 1 stycznia 2028 r.

Oba ETS-y są jednak przedmiotem gorącej debaty. Przeciwnicy tych rozwiązań twierdzą, że system negatywnie wpływa na konkurencyjność gospodarczą Unii Europejskiej, podnosząc ceny energii. Dzieje się to w imię celów klimatycznych, które pozostają bez znaczenia w obliczu odmiennej polityki energetycznej innych państw na świecie, głównie Stanów Zjednoczonych i Chin. 

Cena ETS

Średnie ceny energii elektrycznej w Unii Europejskiej rzeczywiście są wyższe niż w wymienionych krajach. Międzynarodowa Agencja Energetyczna wylicza, że w 2025 roku dla branż energochłonnych były ponad dwukrotnie wyższe niż w USA i prawie o 50 proc. niż w Chinach. IEA jako przyczynę wskazuje podatki, koszty przesyłu i surowców naturalnych, głównie gazu. 

Wykres 1. Szacowana średnia cena energii elektrycznej dla dużych odbiorców przemysłowych w branżach energochłonnych w latach 2019-2025. Źródło: Międzynarodowa Agencja Energetyczna

Potwierdzają to wyliczenia Europejskiego Banku Centralnego. Jak widać na Wykresie 2, w 2024 roku średnia cena energii w strefie euro dla branż energochłonnych wyniosła ok. 160 euro za megawatogodzinę. Koszt samej produkcji energii (wliczając opłaty z tytułu ETS) stanowił 63 proc., jej przesyłu i dystrybucji 12 proc., a vat oraz inne podatki i opłaty odpowiednio 14 i 11 proc. 

Wykres 2. Ceny energii elektrycznej dla branż energochłonnych w strefie euro i wybranych państwach UE w roku 2024. Źródło: Europejski Bank Centralny

Sam ETS odpowiadał natomiast za ok. 9,4 proc. ceny energii elektrycznej dla branż energochłonnych w Niemczech, 6,7 proc. w Hiszpanii, 1,7 proc. we Francji, 6,9 proc. we Włoszech i 8,4 proc. w Holandii. Dane te wskazują więc, że największych państwach UE, choć ma wpływ na ceny energii, nie jest najważniejszym obciążeniem. 

Wykres 3. Procentowy udział opłat z tytułu ETS w cenach energii elektrycznej dla branż energochłonnych i gospodarstw domowych w wybranych państwach UE w roku 2024. Źródło: Europejski Bank Centralny

Pozwalają też zrozumieć ostatnią głośno komentowaną w Polsce wypowiedź Marine Le Pen, prawicową kandydatkę na prezydenta Francji. Postulowała ona, by składka państw członkowskich do UE częściowo zależała od intensywności węglowej ich gospodarek. Dzieje się tak, mimo że Le Pen jest przeciwniczką Zielonego Ładu i zwolenniczką likwidacji ETS 2. 

Jednocześnie należy zauważyć, że koszty ETS zazwyczaj rosną z roku na rok, ze względu na malejącą liczbę uprawnień do emisji. Obliczenia EBC z rok 2024 zakładają cenę 65 euro za uprawnienie do emisji jednej tony dwutlenku węgla. Obecnie jest to ok. 87 euro za tonę. Ponieważ ceny kształtują się na zasadzie rynkowej, trudno jest oszacować ich przyszły koszt. Pod koniec lipca Agencja Reutera przeprowadziła sondaż wśród dziewięciu analityków zajmujących się energią – średnia cena z ich prognoz wynosi 95,37 euro za tonę w roku 2028, a w 2030 109,11 euro za tonę. 

W czerwcu 2026 roku polskie Ministerstwo Klimatu przedstawiło zaktualizowaną wersję Krajowego Planu w Dziedzinie Energii i Klimatu (KPEiK) do roku 2030 z perspektywą do 2040. Zakłada on, że w 2040 roku cena uprawnienia za tonę wyniesie ok 300 euro (w cenach z 2024 r.). Uprawnienia maleją obecnie w tempie 4,3 proc. rocznie względem stałej referencyjnej, wynoszącej ok 2,045 mld ton. Od roku 2028 ma być to 4,4 proc. aż do 2040. 

Co z Polską?

Obciążenie ETS w Polsce jest wyższe niż na zachodzie Europy ze względu na dużą emisyjność systemu energetycznego. Jak wynika ze sprawozdania prezes Urzędu Regulacji Energetyki, elektrownie węglowe odpowiadały za 61,3 proc. produkcji energii elektrycznej. Forum Energii wylicza, że w roku 2024 cena prądu dla przemysłu energochłonnego wyniosła 166,9 euro/MWh, czyli o 25 proc. więcej niż w Niemczech, 58 proc. więcej niż w Danii i 113 proc. więcej niż we Francji. Opłaty z tytułu ETS wynosiły 46,1 euro/MWh, czyli 27,6 proc. Do tego dochodziły wysokie koszty przesyłu i dystrybucji: 29,4 euro/MWh, prawie 18 proc. 

Jest to realne obciążenie i stawia w gorszej pozycji Polskę względem wielu partnerów europejskich. Jednocześnie należy podkreślić, że ETS nie stanowi jedynie kosztu, ale także zysk dla budżetu państwa – bo to właśnie tam w znacznym stopniu trafiają ponoszone przez emitentów opłaty. W zeszłym roku Polska pozyskała na tym 17,1 mld złotych. 

Wykres 4. Ceny uprawnień do emisji i dochód Polski z ich sprzedaży. Źródło: Forum Energii, EEX

Pieniądze mogą być wydawane jedynie na politykę klimatyczną; wyjątkiem jest możliwość wspierania przemysłu energochłonnego poprzez rekompensaty. W zeszłym roku przyznano w ich ramach 2,92 mld złotych za rok 2024. Resztę pieniędzy rozdysponowano m.in. na dofinansowanie transportu publicznego, budowy elektrowni jądrowej, CPK i Krajowy Program Kolejowy czy instalację Odnawialnych Źródeł Energii. 

Wykres 5. Wydatkowanie środków z ETS w Polsce w roku 2025. Źródło: Forum Energii, EEA

Reforma ETS

W lipcu 2026 roku Komisja Europejska zaproponowała reformę ETS. Zakłada on przede wszystkim wolniejszą redukcję uprawnień do emisji. W latach 2031-2035 miałyby one maleć w tempie 3,7 proc. rocznie, a od roku 2036 1,7 proc. rocznie. 

Ponadto Bruksela oferuje dłuższe wygasanie bezpłatnych uprawnień do emisji (do roku 2038 zamiast 2034) dla branż zagrożonych tzw. ucieczką emisji. Zjawisko to polega na przenoszeniu produkcji za granicę w celu uniknięcia kosztów związanych z ETS. By je złagodzić, początkowo udzielane były bezpłatne uprawnienia do emisji. W 2023 roku zaczął wchodzić w życie zastępujący je mechanizm CBAM, polegający na pobieraniu ceł wyrównujących koszty poniesione przez producentów z Unii Europejskiej. 

W propozycji komisji warunkiem udzielania darmowych uprawnień byłoby jednak realizowanie inwestycji zmierzających do dekarbonizacji. Komisja chce też, by 50 proc. środków pozyskiwanych przez państwa członkowskie z ETS musiało być przeznaczanych właśnie ściśle na takie inwestycje. W przypadku Polski w zeszłym roku było 40 proc. 

Jak szacuje Forum Energii, nawet w przypadku wprowadzenia reform w proponowanym przez KE kształcie, luka w uprawnieniach do emisji dla Polski do roku 2040 r. pozostanie znacząca. Polski KPEiK zakłada dwa scenariusze – standardowy – WEM oraz ambitny – WAM. W ramach tego pierwszego OZE mają odpowiadać za 65,6 proc. produkcji energii w roku 2040, w drugim za 68,9.

FE wylicza, że luka w przypadku przyjęcia reform proponowanych przez KE oraz realizacji scenariusza WEM polska luka wyniesie 514 mln ton. Przy WAM byłoby 222 mln ton. Wciąż więc konieczne są działania polegające na zabieganiu o uprawnienia przewidziane w Funduszu Innowacyjnym i Boosterze Inwestycyjnym – nowych narzędziach, których utworzenia również chce KE. 

Wykres 6. Polska luka w uprawnieniach do emisji dwutlenku węgla przy reformie ETS i realizacji scenariusza WAM. Źródło: Forum Energii, KPEiK, Climact. 

Dyskusje w Unii Europejskiej

Polska na forum UE oficjalnie opowiada się za reformą ETS. Domaga się również zwiększenia bezpłatnych uprawnień dla branż objętych CBAM. Chce zabiegać o dalsze wsparcie dla ciepłownictwa i pieniądze na modernizację przemysłu, a także zmniejszenie obciążeń z tytułu ETS dla przemysłu obronnego. Postuluje wreszcie, by do rok 2030 system ETS 2 był dobrowolny dla państw członkowskich. 

Ten drugi postulat popierają także Włochy, Grecja oraz państwa Grupy Wyszehradzkiej. Na tym tle według doniesień medialnych miało dojść do gorącego sporu podczas październikowego szczytu Rady Europejskiej. Niemcy, Hiszpania, Francja i państwa Nordyckie były temu przeciwne. Należy zauważyć, że są to w większości kraje, które same przeszły już transformację w kierunku OZE i/lub zarabiają na technologiach zeroemisyjnych: jądrowych, jak Francja oraz wiatrowych, jak Hiszpania, Dania i Niemcy. 

W konkluzjach ze szczytu Rada Europejska wezwała KE „do aktualizacji oceny wszystkich skutków ETS2, w szczególności jego projektu i zabezpieczeń”. Jest to interpretowane jako umiarkowany sukces państw „rewizjonistycznych” wobec tego systemu. 

W przypadku ETS rada „powtarza pilną potrzebę zapewnienia dobrze funkcjonującego, przejrzystego i przewidywalnegorynku emisji dwutlenku węgla, skutecznej ochrony przed ucieczką emisji, zmniejszenia zmienności cen emisji iłagodzenia jej wpływu na ceny energii elektrycznej (…)”. Jednocześnie pisze o „kluczowej roli ETS w transformacjiklimatycznej i energetycznej poprzez rynkowy sygnał cenowy emisji dwutlenku węgla, który napędza inwestycje iinnowacje”.

Przy odpowiednich zabiegach ze strony Polski reforma wydaje się więc możliwa. Jej wejście w życie korzystnie wpłynęłoby na koszty produkcji energii oraz na konkurencyjność gospodarczą. Jednocześnie należy pamiętać, że dla całkowitej likwidacji luki w uprawnieniach do emisji potrzebne są działania krajowe, takie jak szybsza dekarbonizacja gospodarki oraz zintensyfikowanie starań o unijne pieniądze. Wreszcie należy pamiętać, że efekty reformy zaczną być dopiero odczuwalne od roku 2031. 

Autor: Eugeniusz Romer