Weto było potrzebne: pilnie potrzebna nowa definicja aktywnego rolnika, bez której nie będzie realnej polityki rolnej

Emocje wokół zawetowanej przez prezydenta tzw. ustawy o aktywnym rolniku zdążyły już opaść. Spór wokół nowych rozwiązań przebiegł w rytmie znanych melodii, po jednej stronie stawiając interesy dużych, towarowych gospodarstw, po drugiej zaś – mniejszych, rodzinnych, dwuzawodowych. Pewnym paradoksem jest to, że choć większość zainteresowanych wskazywała, że ustawa jest potrzebna, środowiska rolnicze nie były w stanie do końca uzgodnić faktycznego celu czy akceptowalnego kształtu regulacji. A to pokazuje, że mamy sporo pracy do wykonania.

Zawetowana przez Prezydenta ustawa o „aktywnym rolniku” miała uzależnić prawo do otrzymywania dopłat od udokumentowania aktywności gospodarczej przez gospodarstwo, tym samym eliminując z systemu gospodarstwa fikcyjne i ograniczając szarą strefę w rolnictwie. W praktyce przerzucała jednak ciężar dowodu na rolników i niosła ze sobą ryzyko marginalizacji mniejszych gospodarstw, w zamian za relatywnie niewielką, potencjalną poprawę efektywności wsparcia publicznego. Nie rozwiązywała również kluczowego zagadnienia z punktu widzenia polityki rolnej państwa – czyli fatalnej statystyki i braku odpowiednich narzędzi analitycznych w sektorze. 

Co zawierała ustawa?

Ustawa o aktywnym rolniku miała wprowadzić nowe przepisy m.in. w ustawie o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023–2027.  To właśnie w niej znajduje się definicja rolnika aktywnego zawodowo, której zmiana została zablokowana przez prezydenckie weto. Kształt tego przepisu jest niezwykle istotny, gdyż faktycznie określa on które gospodarstwa są uprawnione do uzyskiwania wsparcia w ramach Wspólnej Polityki Rolnej.

W unijnym rozporządzeniu PE i Rady (UE) 2021/2115 znajdują się bowiem zapisy wymagające od krajów członkowskich kierowanie dopłat właśnie do rolników aktywnych, przy czym (cyt.) „niekoniecznie ze wsparcia należy wykluczyć rolników prowadzących działalność rolniczą i nierolniczą lub rolników prowadzących działalność rolniczą w niepełnym wymiarze godzin.” Rozporządzenie daje rządom państw członkowskich względną swobodę w kształtowaniu definicji rolnika aktywnego, wskazując jednak, że przyjęte kryteria powinny być obiektywne i niedyskryminujące – np. badanie dochodów, nakłady pracy, przedmiot działalności czy widnienie w określonych rejestrach. W praktyce więc państwa członkowskie powinny dbać o to, by dopłaty trafiały do rzeczywistych rolników, jednocześnie jednak definicja ta powinna być na tyle szeroka, by nie groziła mniejszym gospodarstwom i „rolnikom na pół etatu” faktycznym obcięciem dopłat. 

Definicja rolnika aktywnego przyjęta przez ministerstwo rolnictwa w zawetowanym projekcie de iure odpowiadała zapisom unijnego rozporządzenia. Uzależniała otrzymanie dopłat bezpośrednich od uzyskania przychodów ze sprzedaży produktów rolnych lub poniesienia kosztów prowadzonej działalności rolniczej w poprzednim roku. Jednocześnie przewidziano szereg zwolnień z w/w wymogu – posiadanie zwierząt (0.1 DJP na hektar), uzyskiwanie płatności ekologicznych czy korzystanie z ekoschematów. Co istotne, w art. 3 projektu wskazano, że w 2026 r. zwolnione z w/w wymogów będą gospodarstwa małe. Dlaczego więc projekt nie spotkał się z aprobatą naszej głowy państwa?

Kluczowe znaczenie dla decyzji o zastosowaniu weta do ustawy o aktywnym rolniku miała rekomendacja prezydenckiej Rady Rolnictwa i Obszarów Wiejskich – była ona jednogłośnie negatywna wobec projektu. Warto ją uzasadnić. Odłóżmy na bok bieżące spory polityczne, choć te również bez wątpienia miały duży wpływ na tą decyzję. Nie będę się również wypowiadać za innych członków Rady. Z mojej perspektywy – a również podniosłem rękę „za” rekomendacją weta – ustawa była wadliwa na poziomie samych założeń i celów. Zastrzeżenia techniczne i przesłanki polityczne, były w tej sytuacji wtórne.

Dlaczego weto?

Jak wskazano wyżej, przepisy europejskie nakładają na państwa członkowskie wymóg kierowania płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej do rolników aktywnych, tj. do osób i podmiotów faktycznie prowadzących działalność rolniczą. Tymczasem w Polsce nie działają niemal żadne mechanizmy weryfikacji tejże aktywności, w szczególności w odniesieniu do gospodarstw małych.

W praktyce Polskie rolnictwo od lat mierzy się z problemem bezumownych dzierżaw – część gospodarstw (w szczególności mniejszych) istnieje wyłącznie na papierze, a ich grunty w rzeczywistości od lat są użytkowane przez gospodarstwa większe. Jest to szara strefa, która wraz z fatalną statystyką praktycznie uniemożliwia prowadzenie sensownej polityki sektorowej. Fikcyjne gospodarstwa również otrzymują więc dopłaty obszarowe, mimo, że faktycznie nie prowadzą działalności.

Problem dzierżaw rolniczych jest ściśle powiązany z zagadnieniem aktywnego rolnika. PSL zresztą planował tą kwestię rozwiązać dwoma oddzielnymi aktami prawnymi – zawetowaną niedawno ustawą oraz odrębną ustawą o dzierżawie rolniczej. Skoro jednak kwestia faktycznego gospodarowania gruntami miała doczekać się odrębnej, dedykowanej legislacji, to rola ustawy o aktywnym rolniku de facto została zawężona do stworzenia narzędzia do identyfikacji podmiotów prowadzących działalność rolniczą – wyłącznie na potrzeby polityki publicznej.

Zasadniczo więc jedyną funkcją ustawy o aktywnym rolniku było ograniczenie grona beneficjentów dopłat bezpośrednich do grupy podmiotów, które były w stanie udokumentować spełnienie znowelizowanych kryteriów aktywnego rolnika. To zaś zawęża jej cel do poprawy efektywności wydatkowania środków z Wspólnej Polityki Rolnej (a konkretnie z I filara) co bynajmniej nie jest kluczowym problemem polskiej polityki rolnej, a w proponowanej formie mogłoby przynieść więcej szkód niż korzyści – mimo, że na papierze cel nowej regulacji wydaje się jak najbardziej słuszny.

Mamy w Polsce ponad 1,2 mln zarejestrowanych gospodarstw rolnych. Gospodarstwa małe (przyjmijmy, że do 10 ha) stanowią lwią ich część, bo aż ponad 70%. Jednocześnie to właśnie wśród w/w grupy mamy do czynienia z problemem fikcyjnych gospodarstw. Czy to dużo? W kontekście jakości publicznej statystyki – tak. W kontekście dopłat bezpośrednich – absolutnie nie. A to dlatego, że w praktyce posiadają one mniej niż ¼ użytków rolnych.

W rzeczywistości gospodarstwa do 5 ha, gdzie proceder pobierania nienależnych dopłat występuje najczęściej, otrzymują zaledwie 10% dopłat bezpośrednich. Nawet jeśli założylibyśmy, że około połowa z nich (tj. 300 tysięcy) jest fikcyjna, w praktyce stanowi to niewielką część płatności dokonywanych w ramach I filara. Teza tę należałoby podtrzymać również, gdyby dorzucić do tej grupy istotną część gospodarstw z przedziału 5-10 ha. A contrario, z powyższego wynika, iż obecnie efektywność alokacji dopłat obszarowych w Polsce oscyluje w okolicach 90%. To wysoki wskaźnik, nieuzasadniający bynajmniej konieczności rewolucji w tym obszarze – tym bardziej, że jesteśmy przed uregulowaniem zagadnienia dzierżaw rolniczych.

Pojawia się w tym miejscu pytanie, czy mimo to nie powinniśmy dążyć do jeszcze lepszego, jeszcze bardziej efektywnego wykorzystania środków z Wspólnej Polityki Rolnej, szczególnie mając na uwadze jej stopniową degradację. Jest to oczywiście słuszna idea. Zachowajmy jednak proporcje i dobierajmy instrumenty tak, by nie wylewać dziecka z kąpielą.

Istotną część grupy docelowej proponowanego prawa stanowiłyby gospodarstwa dwuzawodowe/hybrydowe oraz samozaopatrzeniowe. Konieczność udokumentowania poniesionych wydatków lub uzyskanych przychodów mogłaby stanowić istotne wyzwanie, szczególnie wśród gospodarzy zaawansowanych wiekowo, niezależnie od założonego okresu przejściowego. W tym  miejscu dotykamy również samej definicji aktywności. W projekcie ustawy niejako domyślnie była ona utożsamiana z aktywnością rynkową, co przecież jest kryterium skrajnie zawężającym. Zbyt duży nacisk został położony na funkcję produkcyjną rolnictwa, a pominięto szereg innych np. społeczną, kulturalną czy ekologiczną. Dopłaty bezpośrednie nie mają służyć wyłącznie wsparciu produkcji rolnej – ale również zachowaniu spójności społecznej obszarów wiejskich, utrzymaniu gruntów w dobrej kulturze oraz zabezpieczeniu dochodów gospodarstw o mniejszej ekspozycji na rynek – co zostało niemal wprost wskazane w rozporządzeniu PE i Rady.

Przy ewentualnym podpisie prezydenta istniało istotne ryzyko, że część gospodarstw zostałaby uznana za nieaktywne, mimo że faktycznie prowadzi działalność rolniczą, choć niekoniecznie komercyjną. Zaproponowana definicja aktywnego rolnika brak aktywności rynkowej utożsamiała z brakiem aktywności jako takiej. To systemowy błąd definicyjny, który mógłby doprowadzić do wykluczenia części mniejszych gospodarstw z systemu wsparcia, co miałoby istotne, negatywne konsekwencje społeczne i polityczne. Nie gwarantowałoby to jednocześnie możliwości uzyskania przez co bardziej „przedsiębiorczych” posiadaczy gruntów odpowiednich faktur kosztowych, dokumentujących nieistniejące usługi.

Tymczasem we wcześniej wspomnianym Rozporządzeniu PE i Rady znajdziemy zapisy wskazujące na zasadność polityki odwrotnej, a przynajmniej utrzymującej obecne status quo (cyt.): „W swoich planach strategicznych WPR państwa członkowskie powinny na podstawie obiektywnych warunków określić, których rolników uznaje się za rolników aktywnych zawodowo. Aby zmniejszyć obciążenia administracyjne, państwa członkowskie powinny mieć możliwość przyznawania płatności bezpośrednich małym gospodarstwom, które również przyczyniają się do witalności obszarów wiejskich, oraz ustanawiania negatywnego wykazu rodzajów działalności pozarolniczej, w porównaniu z którymi działalność rolnicza jest zazwyczaj marginalna. (…) Aby zapewnić lepsze dochody, wzmocnić strukturę społecznoekonomiczną obszarów wiejskich lub osiągnąć związane z tym cele, definicja rolnika aktywnego zawodowo nie powinna wykluczać przyznania wsparcia rolnikom prowadzącym działalność rolniczą i nierolniczą lub prowadzącym działalność rolniczą w niepełnym wymiarze godzin, którzy oprócz działalności rolniczej prowadzą również działalność pozarolniczą.”

Wreszcie – co było bodaj najczęściej podnoszonym przez praktyków argumentem przeciw ustawie – zaproponowane przez ministerstwo rozwiązanie de facto przerzucało ciężar dowodu na samych rolników, o ile nie korzystali oni z wyłączeń o których mowa w proponowanym brzmieniu art. 24 ust. 3 (tj. spełniających kryteria dot. DJP, ekoschematów etc.). Wiązałoby się to z koniecznością kompletowania i weryfikacji dokumentacji przez rolników. Dodatkowego wskazania wymaga fakt, że szczegóły dotyczące dokumentów, a także oczekiwaną wysokość kosztów i przychodów w przeliczeniu na hektar minister miałby określać w drodze rozporządzenia. Choć nie ma niczego nadzwyczajnego w tym, że przepisy techniczne są określane na poziomie rozporządzeń, był to kolejny element projektu zwiększający niepewność w sektorze i należałoby zadać sobie pytanie, czy przynajmniej mechanizm obliczania w/w wartości nie powinien być stały i zagwarantowany na poziomie ustawy.

Ustawa o aktywnym rolniku została więc skonstruowana w oparciu o błędnie założone cele (tj. zawężenie grona beneficjentów płatności), co ostatecznie skutkowało przyjęciem w projekcie rozwiązań uciążliwych i zbędnych z punktu widzenia rolników – bo nie rozwiązującym żadnego z poważnych, trawiących sektor problemów.  

Zacznijmy od podstaw

Skoro zatem poprawa efektywności wydatkowania w dopłatach bezpośrednich nie powinna być priorytetem ministerstwa rolnictwa, to czy w ogóle potrzebujemy Aktywnego Rolnika? Odpowiedź brzmi: tak, choć w innej formie. Przede wszystkim zaś w innym celu.

Podstawową bolączką polskiej polityki rolnej jest brak danych i fatalna statystyka. Priorytetem w nie powinno być zatem dążenie do ograniczenia ilości beneficjentów płatności, tylko do poszerzenia ilości danych dostępnych dla resortu rolnictwa i ich odpowiedniej agregacji, co z kolei umożliwiłoby precyzyjniejsze określenie statusu gospodarstw pod względem ich aktywności i lepsze dopasowanie projektowanych w przyszłości instrumentów wsparcia. Tym bardziej, że w wielu przypadkach państwo już jest w ich posiadaniu i obciążanie rolników kolejnymi obowiązkami ewidencyjnymi nie jest zasadne.

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dysponuje szczegółowymi informacjami o strukturze gospodarstw, uprawach i zwierzętach. Krajowa Administracja Skarbowa – w szczególności po wejściu w życie KSeF będzie w posiadaniu ogromnego zasobu dokumentów sprzedażowych w czasie rzeczywistym. Inspekcje branżowe gromadzą dane o produkcji i zgodności z normami. Z drugiej zaś strony – Zakład Ubezpieczeń Społecznych czy wspomniana wyżej KAS posiadają informacje o pozarolniczej aktywności zawodowej i gospodarczej właścicieli gruntów. Nawet jeśli te informacje są niepełne, ich zakres jest w zupełności wystarczający, by z dużym prawdopodobieństwem odtworzyć obraz aktywności gospodarstwa – lub jej braku.

Mówiąc wprost – państwo ma wszelkie dane i narzędzia do zweryfikowania, czy właściciel kilku hektarów w województwie podkarpackim nie jest jednocześnie zatrudniony na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze godzin w Warszawie lub Trójmieście, czy przypadkiem nie posiada tam od lat adresu korespondencyjnego, czy dokonywał jakichkolwiek zakupów pasz lub środków ochrony roślin we własnym imieniu, czy w okresie wykonywania typowych zabiegów agrotechnicznych nie przebywał w pracy za granicą, czy posiada prawo T lub B+E – oraz wielu innych kwestii. Dotyczy to również osób wykonujących działalność gospodarczą. Państwo ma również wszelkie narzędzia do oszacowania zakładanych kosztów i nakładów pracy związanych z prowadzeniem gospodarstwa danej wielkości, w tym gospodarstwa samozaopatrzeniowego, do agregacji wszystkich powyższych informacji, integracji i walidacji z danymi z KSeF, ARiMR i odpowiednich inspekcji oraz do stworzenia odpowiednich algorytmów analizujących powyższe zmienne w czasie rzeczywistym tak, aby typować potencjalne fikcyjne gospodarstwa i kontrolować ich faktyczną aktywność. 

Właśnie w taki sposób państwo powinno weryfikować status aktywnego rolnika. Fakt, że zamiast zaproponowanego wyżej kierunku projekt przerzucał ciężar dowodu w całości na gospodarstwa, każąc dołączać faktury do wniosków pokazuje jak ogromne zaległości MRiRW ma do nadrobienia. Weryfikacja statusu aktywnego rolnika powinna odbywać się przede wszystkim na poziomie instytucji przy zachowaniu domniemania tejże aktywności, nie zaś spoczywać na rolnikach, w tym osobach zaawansowanych wiekowo i czyhać na ich ewentualne potknięcia. 

Losy ustawy o aktywnym rolniku są na swój sposób przewrotne. Choć większość środowisk rolniczych zgadza się co do zasadności uszczelnienia definicji aktywnego rolnika, to ostatecznie nie udało się wypracować szerszego konsensusu wokół tego na czym owe uszczelnienie miałoby polegać. Choć ustawa wydawała się kluczowa z punktu widzenia eliminacji szarej strefy, może okazać się mało istotna, jeżeli udałoby się uregulować kwestie dzierżaw. Wreszcie, choć przez ekspertów temat ten podnoszony jest od lat jako jeden z najpilniejszych, w praktyce okazuje się, że nie jesteśmy na tą reformę gotowi. Wniosków z tego można wyciągnąć wiele, ale najważniejszy z nich jest taki, że sektor jak tlenu potrzebuje reformy administracji publicznej. Z tą jakością instytucji z którą mamy do czynienia dzisiaj, na faktyczne zamknięcie tematu rolnika aktywnego nie mamy co liczyć.

Autor: Bartosz Mielniczek